国际减灾日：从卡特里娜飓风看美国应急管理20年

   10月13日是第31个国际减灾日，今年的主题是“提高灾害风险治理能力”。国际减灾日是联合国大会为促进风险意识及减灾的全球性文化而倡议设立的一个国际日，旨在赞赏全世界民众和社区为减少遭受灾害风险做出的努力，并提高大家对所面临风险的重要性的认识。

  自然灾害、群体疫情、恐怖袭击等突发公共事件，一直是全人类共同面对的问题。世界各国在应对的过程中都在探索应急管理体系。美国因为2005年卡特里娜飓风和2001年9·11恐怖袭击两次惨痛教训，促成了应急组织结构的重大改革。

卡特里娜飓风救援现场

　　“天灾人祸”这个让人心情沉重的词，可能是对“突发公共事件”最直观的概括了。“天灾”主要指飓风、地震、洪水等自然灾害；人祸则有恐怖袭击、群体疫情、核泄漏等。这些灾难都有个共同特点，就是个体几乎无能为力，要调动国家的力量、社会的资源，有些甚至需要全世界共同的努力。

　　纵观人类历史，可以说是多灾多难。历次天灾人祸无不留下惨痛的印记。随着二十世纪科技的飞速发展、全球化过程中各国联系加强，应急手段也在进步。应对突发公共事件，不可避免的，尽量把损失伤亡降到最小；可以避免的，事先做好灾难预警。这就需要国家有一套完整、成熟的应急管理体系。

　　即便是美国这样的最发达的国家，其应急管理体系只能说是相对成熟，而且是从一次次灾难的惨痛教训中，摸爬滚打探索出来的。

　　美国联邦应急管理局（FEMA）的前身只是一个地方的独立政府机构。主要为新罕布什尔州提供火灾后重建服务。但是美国本土是一个多灾多难的大陆，二百多年来飓风、地震、洪水频仍，所以防灾法案调整了百余次。

　　二十世纪70年代，卡特政府将分散到各个政府部门的防灾机构整合起来，逐渐形成了以警察、消防员、医疗救护员为主的“应急反应部队”；以政府部门、各大企业为主的“应急反应办公室”；以州长、局长等决策层为主的“国民自卫队启动系统。这递进的三级关系，组成了相对完整的应急机构。

　　然而所有重大灾难的处理，如地震、飓风、核泄漏，都落到联邦应急管理局一个部门头上，令其疲于应对。结果2001年出现了9·11恐怖袭击，由于之前缺乏处理类似事件的经验，联邦应急管理局暴露出来了局限性。

　　痛定思痛，美国政府于2002年新成立了国土安全部，专门负责恐怖袭击之类的重大事件。

　　国土安全部（DHS）由海岸警卫队、移民局、海关总署等几十个部门组成。又从联邦调查局、国防部、商务部、运输部等重要部门抽调人员，还把联邦应急管理局大量专业救援人才并了过来。

　　卡特里娜飓风救援现场

　　9·11后的十年，美国如临大敌，把应急管理的的“天平”，急剧向预防恐怖袭击上倾斜。结果2005年又发生了卡特里娜飓风事件，被抽调严重的联邦应急管理局“朝中无人”了，因为止损不力，留下了惨痛的教训。

　　两次重大灾难，第一次使美国人认识到要“整合”；第二次，美国人意识到还要“协同”。

　　卡特里娜飓风事件后，美国联邦应急管理局又花了十多年的时间进行内部重新整合，并且也在探索外部协同机制。